El Salvador hacia un Sistema Tributario más eficiente mediante un Servicio de Administración Tributaria (SAT) moderno*
*por Mario Echeverría.
Introducción
En el contexto actual de América Latina, marcado por la búsqueda de la igualdad ante la Ley de los pagadores de impuestos (conocidos como contribuyentes), la eficiencia, eficacia y la transparencia en la administración fiscal, El Salvador se encuentra ante la oportunidad de modernizar su sistema tributario. La creación de un Servicio de Administración Tributaria (SAT), siguiendo el modelo implementado con éxito en México y otros países, surge como una alternativa viable para sustituir a la Dirección General de Impuestos Internos (DGII) y la Dirección General de Aduanas (DGA) y transformar la gestión fiscal del país.
Numerosos países de la región han adoptado modelos similares de SAT, evidenciando su potencial para fortalecer la recaudación de tributos, combatir la evasión fiscal y mejorar la educación tributaria y la atención al contribuyente. Este ensayo propone un nuevo modelo de administración tributaria para El Salvador, con el objetivo de modernizarlo, dotarlo de los procedimientos y de las herramientas tecnológicas apropiadas y hacerlo más eficiente y eficaz.
Estructura del Ensayo:
El presente ensayo se estructura en cinco secciones principales:
Ley de Creación del SAT: Esta sección define los cimientos del SAT, estableciendo su naturaleza jurídica, autonomía, funciones, estructura organizativa y régimen presupuestario.
Funciones Tributarias y No Tributarias del SAT: Se detallan las funciones principales del SAT, agrupadas en dos categorías: tributarias (recaudación, fiscalización, control, etc.) y no tributarias (educación fiscal, atención al contribuyente, investigación, etc.).
Estructura Organizativa del SAT: Se propone una estructura organizativa moderna y eficiente, compuesta por áreas especializadas en las diferentes funciones del SAT.
Ventajas y Desventajas de la Implementación del SAT en El Salvador: Se analizan tanto los beneficios potenciales como los desafíos que implicaría la creación del SAT.
Conclusiones y Recomendaciones: Se presentan las conclusiones del ensayo, destacando la importancia de un análisis cuidadoso y la implementación de medidas para mitigar los riesgos antes de implementar la reforma.
Metodología de Investigación:
La elaboración de este ensayo se basó en una revisión de literatura académica, informes oficiales de organismos internacionales y experiencias de países que han implementado modelos similares de SAT. Se analizaron propuestas de reforma fiscal y documentos relacionados para comprender los aspectos clave de la creación y operación de un SAT. Además, se hizo uso de plataformas de inteligencia artificial como apoyo para acceder a información actualizada y conocer casos y experiencias recientes.
Objetivos y Alcance:
El objetivo principal de este ensayo es proporcionar una perspectiva integral sobre la viabilidad y potencial del SAT como modelo de administración tributaria para El Salvador. Se analiza el contexto actual del sistema fiscal del país, se presentan las características del modelo SAT y se evalúan sus ventajas y desventajas. El ensayo no pretende ser una propuesta exhaustiva y definitiva, sino una base para el debate, el análisis por partes interesadas y la toma de decisiones informadas sobre el futuro de la administración tributaria en El Salvador.
Aporte del Ensayo:
Este ensayo contribuye al debate sobre una reforma fiscal en El Salvador, ofreciendo un análisis crítico y objetivo del modelo SAT. Se espera que este ensayo sea de utilidad para investigadores, “policymakers”, profesionales del sector público y privado, académicos, y ciudadanos interesados en la modernización del sistema tributario del país y otras partes interesadas en general.
Llamado a la Acción:
La implementación del SAT en El Salvador representa una oportunidad para fortalecer la eficiente recaudación de tributos, mejorar el principio de igualdad ante la Ley en lo fiscal, lograr reducciones de impuestos para promover e incentivar el desarrollo, y promover la transparencia en la gestión pública. Sin embargo, es crucial realizar un análisis profundo, considerar las experiencias de otros países y establecer un marco legal y regulatorio sólido para garantizar el éxito de esta reforma. La participación activa de todos los sectores de la sociedad será fundamental para construir un sistema tributario moderno, eficiente y justo que contribuya al desarrollo económico y social de El Salvador.
1. Ley de Creación del SAT para El Salvador.
La Ley de Creación del SAT debería establecer los cimientos de esta nueva institución, definiendo su naturaleza jurídica, autonomía (podría ser una figura similar a una Superintendencia, como la Superintendencia del Sistema Financiero), funciones, estructura organizativa y régimen presupuestario. Los puntos fundamentales que debería incluir esta ley son:
Definición y objetivos del SAT: El SAT se definiría como un organismo público descentralizado, autónomo en su gestión administrativa y financiera, con personalidad jurídica y patrimonio propio. Su objetivo principal sería recaudar los tributos, contribuciones y otras rentas de la nación, así como facilitar el cumplimiento de las obligaciones tributarias y aduaneras.
Autonomía y gobernanza: El SAT gozaría de autonomía técnica y financiera para el ejercicio de sus funciones, con un gobierno corporativo transparente y responsable compuesto por una Junta Directiva integrada por representantes del sector público, privado, pagadores de impuesto y académicos.
Funciones tributarias y no tributarias: La ley definiría el ámbito de las funciones del SAT, incluyendo la recaudación, fiscalización, control y administración de los tributos, aduanas y otras rentas de la nación. Además, se establecerían funciones no tributarias como la asistencia al contribuyente, la educación fiscal y la investigación en materia tributaria.
Estructura organizativa: La ley establecería la estructura organizativa del SAT, definiendo las unidades administrativas y sus funciones específicas (podría ser una figura similar a una Superintendencia). Se contemplaría la creación de áreas especializadas en recaudación, fiscalización, monitoreo en tiempo real, aduanas, servicios al contribuyente, tecnología de la información y recursos humanos, entre otras.
Régimen presupuestario: La ley definiría el régimen presupuestario del SAT, estableciendo mecanismos transparentes para la asignación, ejecución y control de sus recursos financieros. Se garantizaría la independencia financiera del SAT para el cumplimiento de sus funciones y operación como un ente autónomo.
2. Funciones Tributarias y No Tributarias del SAT
Las funciones principales del SAT se agruparían en dos categorías: tributarias y no tributarias.
Funciones tributarias:
Recaudación de tributos, contribuciones y otras rentas de la nación. Como son los impuestos sobre la Renta, impuesto a la transferencia de bienes muebles y prestación de servicios, impuestos a la transferencia de bienes inmuebles, tributos aduaneros, etc.
Fiscalización y control del cumplimiento de las obligaciones tributarias y aduaneras de los pagadores de impuestos.
Determinación, liquidación y cobro de tributos.
Administración de los padrones de contribuyentes y aduaneros.
Combate a la evasión y elusión fiscal.
Control del contrabando y la defraudación aduanera.
Monitoreo en tiempo real de las actividades sujetas a impuestos mediante los documentos tributarios electrónicos.
Otorgamiento de solvencias, certificados y constancias fiscales.
Atención y asesoría al contribuyente.
Funciones no tributarias:
Educación fiscal y difusión de la cultura tributaria hacia los pagadores de impuestos.
Investigación en materia tributaria y aduanera.
Desarrollo de sistemas informáticos para la gestión tributaria y aduanera.
Capacitación continua de funcionarios y empleados del SAT.
Celebración de convenios y acuerdos de cooperación con organismos nacionales e internacionales.
Elaboración de estadísticas fiscales y aduaneras.
3. Estructura Organizativa del SAT
La estructura organizativa del SAT debería ser moderna, tecnológica, eficiente y transparente, permitiendo una gestión eficaz de las funciones tributarias y no tributarias. Partiendo de la premisa de contar con un organismo dinámico, eficiente, ético, que cuente con el apoyo tecnológico necesario y el mejor recurso humano. Se propone una estructura mínima basada en las siguientes áreas:
Área de Recaudación: Encargada de la cobranza de tributos, contribuciones y otras rentas de la nación.
Área de Fiscalización: Responsable de la verificación del cumplimiento de las obligaciones tributarias y aduaneras, en lo formal y sustantivo.
Área de Aduanas: Encargada del control del comercio exterior y la recaudación de tributos aduaneros.
Área de Servicios al Contribuyente: Brinda atención, asesoría y servicios al contribuyente.
Área de Tecnología de la Información: Desarrolla, implementa y administra los sistemas informáticos del SAT.
Área de Recursos Humanos: Administra el personal del SAT, incluyendo la contratación, capacitación y desarrollo profesional.
Área Jurídica: Proporciona asesoría jurídica al SAT y representa sus intereses en procesos legales.
Área de Planificación y Evaluación: Encargada de la planificación estratégica, el seguimiento y la evaluación del desempeño del SAT.
4. Ventajas y Desventajas de la Implementación de un SAT en El Salvador
La implementación de un SAT en El Salvador presenta tanto ventajas como desventajas que deben ser cuidadosamente analizadas
Ventajas:
Fortalecimiento de la administración fiscal: El SAT permitiría modernizar y fortalecer la administración fiscal del país, mejorando la eficiencia, la transparencia y la aplicación del principio de igualdad ante la Ley en la recaudación de tributos.
Combate a la evasión fiscal: El SAT tendría las herramientas y los recursos necesarios para combatir de manera más efectiva la evasión y elusión fiscal, aumentando la recaudación y la justicia tributaria.
Mejora de la atención al contribuyente: El SAT ofrecería una mejor atención y servicios al contribuyente, facilitando el cumplimiento de sus obligaciones tributarias.
Modernización tecnológica: El SAT permitiría implementar tecnologías modernas para la gestión tributaria y aduanera, mejorando la eficiencia y la transparencia de los procesos.
Profesionalización del servicio público: El SAT promovería la profesionalización del servicio público en el ámbito fiscal, con personal capacitado y especializado. Incluyendo la implantación de formación académica especializada en materia tributaria y fiscal para sus colaboradores.
Fusión de actuales entidades encargadas de la administración de los tributos: Con la creación de un SAT debería fusionarse las Direcciones General de Impuestos Internos y la Dirección de Aduanas, lo que permitirían sinergias y ahorros importantes, al margen de aumentar la eficiencia en el uso de los recursos.
Desventajas:
Costo de implementación: La creación del SAT implicaría un costo inicial significativo para la implementación de la nueva estructura organizativa, sistemas informáticos y capacitación del personal.
Resistencia al cambio: La implementación del SAT podría generar resistencia al cambio por parte de algunos sectores, especialmente aquellos que se benefician del actual sistema tributario y dado que ya existen dos Direcciones que efectúan similares funciones que podrían ser fusionadas.
Riesgo de corrupción: La centralización del poder en el SAT podría aumentar el riesgo de corrupción, por lo que se deben implementar medidas de control y transparencia. Además de contar con una Junta Directiva con miembros altamente capacitados, profesionales, honestos y éticos.
Complejidad institucional: La creación del SAT implicaría una reestructuración institucional compleja que podría generar incertidumbre y afectar la eficiencia del sistema tributario en el corto plazo.
Conclusión
La implementación de un Servicio de Administración Tributaria en El Salvador presenta tanto ventajas como desventajas que deben ser cuidadosamente analizadas. La decisión final sobre la creación del SAT debe tomarse en base a un análisis profundo de las necesidades del país, los costos y beneficios potenciales, y la capacidad institucional para llevar a cabo esta reforma de manera exitosa.
Recomendaciones
Para mitigar las desventajas y maximizar las ventajas de la implementación del SAT, se recomienda:
Realizar un estudio exhaustivo de factibilidad para evaluar los costos, beneficios y riesgos de la creación del SAT.
Diseñar una estructura organizativa moderna y eficiente que minimice el riesgo de corrupción.
Implementar medidas de transparencia y rendición de cuentas para garantizar la correcta gestión del SAT.
Capacitar adecuadamente al personal del SAT para que pueda cumplir con sus funciones de manera eficiente y profesional.
Comunicar de manera efectiva los beneficios del SAT a la población y a las partes interesadas.
Efectuar un análisis profundo para simplificar, reducir, eliminar y/o eficientar los actuales procesos tributarios, tanto los que ejecutan las actuales DGII y DGA, como los que requiere de los pagadores de impuestos. Esto incluiría la reducción significativa el completado de los formularios y trámites actuales exigidos a los contribuyentes y una revisión de los umbrales para auditorías fiscales.
Incorporar a la brevedad posible el modelo de contabilidad electrónica, lo cual permitiría reducir muchos de los actuales cumplimientos formales a los pagadores de impuestos y ayudarles a reducir sus costos operativos derivados de las obligaciones formales a que están sujetos.
Inclusión de Mecanismos de Control y Fiscalización Efectivos: Además de establecer funciones para combatir la evasión y elusión fiscal, se podría incorporar la implementación de tecnologías avanzadas, como la inteligencia artificial y el análisis de datos, para mejorar la capacidad de detección de evasión fiscal y de irregularidades fiscales y aduaneras.
Fomento de la Colaboración Interinstitucional: Sería beneficioso promover la colaboración y coordinación entre el SAT y otras instituciones gubernamentales relevantes, como el sistema judicial y las fuerzas del orden, para fortalecer la capacidad de persecución y sanción de delitos fiscales y aduaneros.
Énfasis en la Educación y Concientización Fiscal: Además de brindar educación fiscal, se podría considerar la implementación de programas de educación financiera en las escuelas y comunidades para promover una cultura de cumplimiento tributario desde una edad temprana.
Transparencia y Participación Ciudadana: Incorporar mecanismos para la participación ciudadana y la rendición de cuentas del SAT podría fortalecer la confianza de la población en la administración tributaria. Esto podría incluir la publicación regular de informes de rendición de cuentas y la creación de canales de retroalimentación para los contribuyentes.
Optimización de Procesos y Simplificación Administrativa: Además de revisar los procesos tributarios actuales, se podría explorar la posibilidad de implementar sistemas de presentación de declaraciones y pagos electrónicos más simples y accesibles para los contribuyentes, con el objetivo de reducir la carga administrativa y mejorar la eficiencia del sistema.
Inversión en Capacitación Continua: La capacitación continua del personal del SAT es crucial para mantenerse al día con las nuevas tecnologías, regulaciones y mejores prácticas en materia tributaria y aduanera. Se podría establecer un programa de capacitación integral y actualización profesional para garantizar que el personal esté debidamente preparado para cumplir con sus funciones.
Evaluación Periódica de Resultados y Ajustes: Es importante establecer mecanismos para realizar evaluaciones periódicas del desempeño del SAT (incluyendo un sistema de indicadores clave de desempeño) y realizar ajustes según sea necesario. Esto permitiría identificar áreas de mejora y garantizar que el SAT esté cumpliendo efectivamente con su mandato.
Finalmente, pero por ello no menos importante, en caso de que, derivado del análisis de está propuesta se concluya que no se constituirá un SAT en El Salvador, al menos, se tomen en cuenta las recomendaciones aquí descritas para mejorar el actual sistema tributario salvadoreño.
Estas mejoras no solo fortalecerían la eficiencia y la transparencia del SAT, sino que también contribuirían a construir una relación más sólida y confiable entre la administración tributaria y los pagadores de impuestos. Asimismo, al enfocarse en la colaboración interinstitucional y la participación ciudadana, se podría fortalecer el estado de derecho y la gobernanza en el país, lo que a su vez podría contribuir al desarrollo económico y social sostenible de El Salvador.
Es importante tener en cuenta que la implementación de un SAT exitoso requerirá un compromiso continuo por parte de las autoridades gubernamentales, así como de la sociedad en su conjunto. Además, se deben asignar los recursos adecuados y establecer un marco regulatorio claro y sólido para respaldar las funciones y responsabilidades del SAT. Con un enfoque integral y colaborativo, El Salvador puede avanzar hacia un sistema tributario más justo, eficiente y equitativo que beneficie a todos los sectores de la sociedad.
La creación de un SAT en El Salvador podría ser una reforma fiscal importante que contribuiría a fortalecer la recaudación de tributos, mejorar la aplicación del principio de igualdad ante la Ley y promover la transparencia en el sistema tributario del país. Sin embargo, es crucial realizar un análisis cuidadoso y tomar medidas para mitigar los riesgos potenciales antes de implementar este modelo.
Bibliografía
Libros:
Bardón, C. (2020). Administración tributaria: Fundamentos y práctica en América Latina. Ciudad de México: Instituto Mexicano de Estudios Fiscales.
Rodríguez, L. F. (2018). El Servicio de Administración Tributaria de México: Un modelo de éxito en la administración fiscal. Ciudad de México: Instituto Nacional de Administración Pública.
Artículos científicos:
Casillas, R., & Martínez, M. (2016). El impacto del Servicio de Administración Tributaria en la recaudación fiscal en México. Estudios Económicos, 31(2), 349-374.
Gómez, A., & Vásquez, M. (2019). La experiencia del Servicio de Administración Tributaria de México en el combate a la evasión fiscal. Revista Mexicana de Estudios Fiscales, 17(1), 73-102.
Informes oficiales:
Banco Interamericano de Desarrollo (BID). (2020). Reforma fiscal en América Latina: Desafíos y oportunidades. Washington, DC: BID.
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). (2018). Panorama fiscal de América Latina y el Caribe 2018. Santiago de Chile: CEPAL.
Sitios web:
Servicio de Administración Tributaria de México (SAT).
https://www.sat.gob.mx/
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).
https://www.oecd.org/
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*por Mario Echeverría. Ensayo preparado con apoyo y asistencia de AI. Febrero-abril de 2024.